Lo Injusto del Descuento de Jornal a los Empleados de la Administración Pública por Motivo de la Huelga del 20 de junio
por Lorenzo Peña
Copyright © 2002 Lorenzo Peña
Índice
  1. introducción
  2. Fundamentos de Hecho
    1. ¿Se secunda una huelga?
    2. muchos empleados públicos no pudieron voluntariamente efectuar lo que se les exigió para no ser considerados huelguistas
    3. El derecho a no pronunciarse
    4. El deber que se impuso de repudiar la huelga
    5. Cumplir ese deber era imposible para los habitantes de suburbios alejados y que carecen de vehículo propio.
    6. La exigencia de un determinado modo de control de presencia
    7. No entra en la ganancia legítima del empresario cambiar arbitrariamente las alternativas
    8. Colaborar para que el paro no redunde en daño para la administración
    9. No hay derecho a conculcar las normas consuetudinarias
  3. Fundamentos de Derecho
    1. Leyes aplicables
    2. ¿Qué queda vigente del RDL 17/1977 de relaciones laborales?
    3. La sentencia del Tribunal Constitucional del 8 de abril de 1981 y la malhadada Ley 30/1984 de 2 de agosto
    4. Prioridad del derecho fundamental a hacer huelga
    5. El descuento es una sanción por el ejercicio del derecho de huelga
    6. El RDL 17/1977 no ampara la imposición de descuentos salariales a los funcionarios
    7. La ley 30/1984 prohíbe cualquier deducción de haberes que venga a constituir una sanción por huelga
    8. La relación funcionarial no queda interrumpida ni suspendida por el ejercicio de un derecho de huelga
    9. Los funcionarios, por deber estatutario, no podrán paralizar los expedientes
    10. El descuento de haberes por huelga no se justifica en el caso de la actividad administrativa

Tras la huelga general convocada por los sindicatos para el día 20 de junio del 2002, cada funcionario y empleado público que no acudió ese día a su local de trabajo recibió, meses después, una hoja instándolo a, rellenándola, certificar que se le había comunicado que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional duodécima de la Ley 30/1984, en el Estatuto de los Trabajadores y en el RDL 17/1977, se le iba a descontar un jornal por el motivo de haber secundado la citada huelga general, calculado según el art. 36 de la Ley 31/1991 de PP.GG.E para 1992.

¿Es ese descuento de haberes justo o es abusivo?


Sección I -- Fundamentos de Hecho

§01º.-- El ejercicio del derecho de huelga es colectivo (aunque la titularidad del derecho es individual), porque la huelga es un acto colectivo y no individual. Las acciones individuales en que estriba ese acto colectivo son actos que se pueden describir como los de sumarse a la huelga, holgar, participar en la huelga. No son actos de secundar nada. Quienes los ejerzan o lleven a cabo puede que, al hacerlo, estén secundando la convocatoria (igual que quienes votan en una elección --o sea ejercen su derecho al voto, participan en la votación-- están secundando el llamamiento a elecciones; mas no están secundando las elecciones).

Nótese, sin embargo, que no es lo mismo secundar la convocatoria que participar en la huelga, aunque los efectos sean prácticamente indiscernibles. Puede alguien holgar mas no por secundar la convocatoria de tal sindicato o grupo de sindicatos (a los que no reconozca legitimidad o autoridad moral).

Secundar la huelga sería llevar a cabo algún acto que, sin ser parte integrante de la huelga, la apoyara, viniendo en pos de ella, pero desde fuera (porque lo que secunda algo no forma parte de ese algo); p.ej. manifestándose en la calle, o escribiendo un alegato a favor de la huelga.

En el caso de muchos funcionarios y empleados públicos, aun suponiendo que hubieran participado voluntariamente en la huelga general mencionada, no por ello habrían secundado forzosamente la convocatoria de las centrales sindicales que habían emitido el llamamiento a tal movilización. Simplemente habrían holgado junto con muchos otros trabajadores.

§02º.-- Para que alguien ejerza un acto humano describible de cierta manera (en este caso concreto sería el acto individual de holgar o participar en la huelga colectiva) es menester que, con ello, efectúe un acto voluntario y libre. Sin los rasgos de voluntariedad y libertad no hay acto humano, aunque sea acto del hombre (o acontecimiento con participación física de un ser humano).

En el caso que nos ocupa, muchos funcionarios y empleados públicos no pudieron voluntariamente (menos aún libremente) efectuar el único acto que injustificadamente se les exigió como demanda perentoria para no ser considerados huelguistas (según lo expongo más abajo, en el §3º). La realización de tal acto era imposible o, al menos, dificilísima e improbabilísima, dadas las circunstancias. Aunque hubiera sido posible, las condiciones en que se exigía la hacían inviable porque significaban un acto ostentatorio, público, manifiesto, expreso de repudio a la huelga, en un ambiente social que mayoritariamente le era favorable, con las consecuencia sociales que ello acarrea.

§03º.-- Cuando está convocada una huelga, el trabajador que se suma a ella lo hace absteniéndose de acudir al lugar de trabajo y, así, absteniéndose del rendimiento laboral correspondiente al período de paro, al paso que quien no se suma a ella lo hace acudiendo, como de costumbre, a su lugar de trabajo y dando el rendimiento laboral consuetudinario, sometido a los controles usuales.

Hay aquí una clara asimetría. Holgar es un acto que rompe la rutina y por el cual se manifiesta una actitud; al paso que no participar en la huelga es continuar la rutina y no manifestar actitud alguna, ni de apoyo ni de rechazo.

Hay en cualquier sociedad humana, y en cada coyuntura, una masa de individuos que desean no adherirse a ninguna de las actitudes que entran en liza. Puede ser por causas muy diversas: desde la discrepancia profunda con quienes encabezan las diversas posturas, hasta la creencia de que son exageradas o extremadas; o incluso, al revés, la de que algunas de ellas son demasiado modestas o flojas (y, a fuer de tales, no merecedoras de las acciones que se convocan en apoyo a las mismas). Puede ser por razones personales o hasta de mera conveniencia egoísta.

En las sociedades modernas quienes no desean manifestar su posición sobre una cuestión, o no quieren pronunciarse a favor o en contra de un llamamiento, pueden simplemente no participar en las acciones así convocadas sin hacer tampoco nada que exprese desaprobación o rechazo. Esas personas están ejerciendo su derecho al silencio, su derecho a no pronunciarse. Prosiguen su quehacer cotidiano como todos los días y se reservan su opinión.

Ni siquiera los regímenes totalitarios (salvo momentos excepcionales de extremado paroxismo) fuerzan al individuo a salir de su deliberado mutismo. Es rarísimo que se vulnere al derecho al silencio (incluido el derecho individual a no sumarse a silencios colectivos elocuentes).

§04º.-- La alternativa normal, en el caso de una convocatoria de huelga, es, pues, la de participar o no participar en ella, la de abstenerse o no abstenerse de acudir al puesto de trabajo y desempeñar esa actividad laboral en las condiciones cotidianas, con los horarios cotidianos, con las condiciones de control de asistencia cotidianas.

En nuestro caso esa alternativa entre las dos opciones normales fue sustituida por una alternativa totalmente diversa, según lo estipulado por sendos Oficios remitidos --días antes de la huelga-- a las diferentes oficinas de la administración por las respectivas direcciones de recursos humanos; esos oficios, como condición para no ser considerado huelguista, imponían, no la prestación laboral cotidiana en las condiciones normales de todos los días y por los discretos medios de control de presencia automatizada que se han solido establecer en casi todas las oficinas, sino un acto ostentatorio de comparecimiento en el despacho del director del centro respectivo a unas horas muy determinadas y haciendo expresión de la no participación mediante el estampado de la propia firma, que sería registrada en un elenco de asistentes, sin garantía alguna de la privacidad o no-publicidad de tal elenco (que --al menos en ciertos casos-- las direcciones de centros podrían incluso remitir por fax).

Ya no se trataba, pues, de participar o no participar en la huelga; si se quiere, de manifestar o no manifestar con la propia participación un respaldo a la acción emprendida. Se trataba de hacer presuntamente huelga o, si no, manifestar de una manera pública, notoria, abierta, expresa esa no-participación (lo cual, en tal contexto, constituía un mensaje no-verbal de repudio a la huelga).

Cambiaban así radicalmente los términos entre los que hubiera cabido optar.

Por ello, la opción hubiera dejado de ser libre, aunque lo hubiera sido sin esa circunstancia. Es responsabilidad de la administración que las decisiones tomadas por las autoridades hayan dado al funcionario y al trabajador a escoger entre sólo dos opciones: o sumarse a la huelga o repudiarla expresa y públicamente.

§05º.-- La susodichas circulares de las direcciones de recursos humanos endurecían considerablemente las condiciones para no venir considerado un partícipe en la huelga, exigiendo perentoriamente que se efectuaran los actos de firma en el despacho del director del centro a horas muy precisas. Cumplir eso en un día de huelga general era imposible para los pertenecientes al sector social más desfavorecido de la sociedad española, los habitantes de suburbios alejados y que carecen de vehículo propio.

Cabe recordar que pocos meses más atrás se había producido una durísima huelga de las empresas privadas de transporte de pasajeros por carretera, en la cual no se respetaron en absoluto los servicios mínimos. Se vieron aislados muchos suburbios de la provincia de Madrid. Sin embargo, oficialmente se consideró que ello no afectaba a los municipios en los que existe un transporte público alternativo (el ferrocarril), aunque la estación estuviera situada a más de tres cuartos de hora de caminata de los hogares de muchas personas en esos municipios (y aunque fueran personas de menor capacidad ambulatoria, sea por edad, sea por condición física). Fue obvio y patente que no se consideró un problema de orden público el mantenimiento de servicios mínimos, tal vez porque esa inmovilidad forzosa sólo afectaba a una minoría de la población, y concretamente al estrato socialmente más bajo.

Comoquiera que sea, cualquier persona razonable podía perfectamente prever, por inducción, que en una huelga general convocada se repetiría lo que acababa de producirse en esa huelga del transporte, a lo cual se sumaría el hecho de que esta vez la huelga también incluiría al transporte ferroviario (si bien es verdad que en éste, por su carácter público, cabe esperar algún grado de aproximación al cumplimiento de servicios mínimos; esperanza a menudo demasiado optimista según lo enseña la experiencia, mas, desde luego, menos ilusoria que en lo tocante al transporte por carretera, donde las expectativas de tal cumplimiento son nulas).

Al trabajador de la administración pública habitante de un suburbio alejado y no poseedor de vehículo, cuyo domicilio diste mucho de una estación de la R.E.N.F.E., se le exigía, para no ser considerado huelguista el 20 de junio, un acto que --además de transmitir un mensaje de abierto y ostentatorio repudio a la huelga-- era imposible de realizar, como no hubiera permanecido a la intemperie toda la noche anterior a las puertas del establecimiento de su prestación laboral.

Absolutamente nada podía, no ya garantizar, sino ni tan siquiera hacer probable la llegada al despacho del director ese preciso día a una temprana hora matinal. Alguien que viva a 25 Km de su lugar de trabajo tendría que haber caminado 5 ó 6 horas (por una carretera generalmente sin aceras y en plena noche), o exponerse a la zozobra de un transporte público en el que la amarga experiencia recientísima auguraba lo peor (la práctica certeza fundada de la inaccesibilidad de los autobuses y los problemas recién mencionados sobre el transporte ferroviario).

Ese acto no era, por consiguiente, posible; abstenerse del mismo (y venir así considerado un partícipe en la huelga) dejaba de ser un acto voluntario. Como no es voluntario abstenerse de cuadrar el círculo.

§06º.-- ¿Tenía justificación la exigencia de un control de presencia laboral con esos requisitos de solemnidad, pública manifestación ostentatoria y claro pronunciamiento práctico de repudio a la huelga? ¿Había un motivo fundado para exigir a los trabajadores de la administración someterse ese día a un método de control de presencia diverso del habitual y cotidiano?

No tenía justificación. Hubiera tenido justificación la exigencia de un modo de control de presencia más discreto (y menos rígido, sobre todo en puntualidad) si no existiera ya un modo de control cotidiano automatizado como el que existe y se practica en estos momentos en casi todas las oficinas de la administración pública. O ese modo de control es inútil, ineficaz y redundante, o no se ve explicación alguna para que ese día de huelga se dé por nulo y sin valor, sustituyéndose por otro mucho menos objetivo y riguroso.

§07º.-- El ejercicio legal de cualquier derecho reconocido por el ordenamiento jurídico ha de hacerse (a tenor de un principio general del derecho español) siguiendo la pauta de no incurrir en abuso; y es abusivo cualquier ejercicio que venga a ser desmesurado, desproporcionado, perjudicando más a otro que beneficiando al agente; cualquier ejercicio que sirva más para lesionar legítimas aspiraciones ajenas que para propiciar el interés propio.

Es interés de un empresario, público o privado, que sus trabajadores trabajen, que rindan la prestación laboral convenida. El empleador tiene derecho a exigirlo. Mas no tiene derecho a exigir nada más. Cuando nuestro ordenamiento jurídico-constitucional prevé un legítimo ejercicio de la huelga, el empresario tiene derecho a plantear al trabajador (aunque con las limitaciones a las que más abajo aludiré) la opción de: no desempeñar su actividad laboral y sufrir una reducción de jornal; o sí desempeñarla y no sufrir esa merma salarial. Plantear tal dilema sí es ventajoso para un legítimo interés empresarial, y hasta puede que no sea más perjudicial para el trabajador que beneficioso para el empresario.

Mas no entra en la ganancia legítima del empresario cambiar arbitrariamente las alternativas, exigir al trabajador actos especiales, o prestaciones laborales insólitas el día de la huelga, horarios desacostumbrados, una puntualidad particularmente rígida el preciso día en que es más difícil (o totalmente imposible). Tales demandas son muchísimo más gravosas para el trabajador que provechosas para el empresario; y por lo tanto constituyen abusos de derecho.

Es más, ya estamos ante una represalia cuando tenemos un descuento laboral en tales condiciones (o sea, cuando se ha exigido al trabajador, para que no se le practique, el cumplimiento de prestaciones insólitas o en condiciones particularmente duras, rígidas y prácticamente incumplibles). Y es ilegal la represalia por el ejercicio legal del derecho de huelga. Represalia es un castigo que se impone, no por no haber desempeñado la prestación laboral como de costumbre, sino por no cumplir unas exigencias extraordinarias e inusuales, máxime cuando no hay ninguna razón válida que las haga necesarias, sino que son producto del arbitrio y no están motivadas.

No sería correcto que un empresario exigiera a sus trabajadores, para no considerarlos partícipes en la huelga, un tipo de prestación diferente de la normal, sea en el fondo sea en la forma, sea en los tiempos, horarios, lugares u otras circunstancias accidentales.

§08º.-- Lo que interesa al empresario normal es que sus trabajadores efectúen las prestaciones laborales convenidas, dándoles facilidades para ello. Muchos empresarios han acordado así la recuperación de horas perdidas por la huelga. Y ofrecer esa posibilidad sí que es acorde con el legítimo beneficio empresarial. El empresario sabe que muchos trabajadores que se han abstenido de rendir ese día su prestación laboral --unos por unas razones, otros por otras-- están, sin embargo, dispuestos a colaborar a fin de que el paro no redunde en daño económico para la empresa --toda vez que la huelga no iba encaminada a la satisfacción de ninguna reivindicación directa frente al empleador.

La imposición forzada del descuento salarial sin ninguna otra alternativa no se justifica más que cuando la huelga se ha efectuado en demanda de unas reivindicaciones cuya satisfacción perjudica directamente al empleador (o sea, son a su costa --p.ej. cuando se trata de reivindicaciones de incremento salarial u otras mejoras que se reclaman del propio empleador) o cuando no es posible hallar ningún otro modo de recuperación.

En nuestro caso ni las reivindicaciones eran así (ni iban para nada en contra del ninguna dependencia de la administración) ni es verdad que no haya ningún otro modo de recuperación posible.

Sería perfectamente posible pedirles a los funcionarios y trabajadores de la administración una recuperación laboral, sea mediante un aumento de la productividad (mayor esfuerzo laboral), o mediante la realización de labores a domicilio cuando ello sea posible, o mediante el trabajo en algún día hábil no usualmente laborable (un sábado) --o varios si fuera menester-- o mediante una prolongación de jornada durante un pequeño período; de modo que no disminuyera la producción de la oficina correspondiente de la administración.

Cualquiera de esas soluciones sería ventajosa para la administración y para el clima social. No se han discutido. No se han propuesto. Sólo se ha notificado la única y unilateral imposición del descuento salarial.

Igual que al empresario privado lo que le interesa es que se cumpla su producción programada, a la administración le interesa que no disminuya la actividad administrativa, a causa de la huelga. Es perfectamente válido y lícito tomar medidas encaminadas a eso. Lo que vaya más allá es abusivo.

§09º.-- Para que sea lícito un descuento salarial practicado con motivo de una huelga, ha de constituir una medida normal de dirección empresarial a tenor del interés y el beneficio legítimos del empleador, y no un acto discriminatorio y exclusivamente sancionatorio que golpee sólo el ejercicio del derecho de huelga y no un absentismo laboral equivalente al margen del conflicto laboral colectivo. (Una sanción así es, en rigor, una represalia.)

Un empresario privado que practique ese descuento de jornal a sus trabajadores huelguistas estará simplemente aplicando exactamente el mismo rasero que aplicaría cualquier día de trabajo normal, descontando el trabajo no realizado cuando no medie ninguna de las causas legales que imponen el pago de una prestación laboral no realizada (inasistencia por enfermedad u otra de las causas que marca taxativamente la ley).

El descuento practicado será el mismo, haya huelga o no haya huelga, porque su práctica no viene concebida como la de una sanción (aunque en realidad eso es discutible, según lo expondré más abajo, en el §14º), sino como un acto empresarial de preservación de los intereses patrimoniales del empleador. Por ello el descuento practicable en caso de huelga se medirá por la ley, los convenios colectivos aplicables, los reglamentos de régimen interior de la empresa, los usos y costumbres laborales, especialmente la norma consuetudinaria de la propia empresa.

Mas el empresario no tiene derecho a conculcar esa norma consuetudinaria, exigiendo el día de huelga unas prestaciones extraordinarias o practicando, para sólo ese día, unos descuentos que no sean los que se practican cualquier otro día.

El trabajador (funcionario o laboral) de la administración tiene derecho a que, por inasistencia al lugar de trabajo (aun suponiendo que tal inasistencia estuviera injustificada, lo cual no es el caso según hemos visto), se le aplique sólo el mismo descuento por inasistencia que se venga practicando cualquier otro día. Si existen normas consuetudinarias que hacen flexible la asistencia para ciertas categorías del personal, es discriminatorio y abusivo interrumpir la vigencia de tales normas consuetudinarias durante las 24 horas de la huelga convocada y restablecer su vigencia al día siguiente.

Esa interrupción de la aplicación de las normas consuetudinarias significa una represalia discriminatoria sin ninguna justificación desde el punto de vista del interés económico empresarial (en nuestro caso el de la administración), conduciendo a menudo al paradójico e injusto resultado de que una inasistencia el día de marras acarree un deterioro salarial para quien ya está en situación más precaria, al paso que una inasistencia igual cualquier otro día no redunde en perjuicio de quien la cometa.


Sección II -- Fundamentos de Derecho

§10º.-- La hoja que se instaba a suscribir a los trabajadores de la administración sostiene que el descuento que se les anunciaba se llevaría a cabo «de acuerdo con lo dispuesto» en la disposición adicional duodécima de la Ley 30/1984, en el Estatuto de los Trabajadores y en el RDL 17/1977.

Cuando se dice que eso será «de acuerdo con» tales normas, hay que preguntarse si se está usando la locución preposicional `de acuerdo con' en su sentido propio o impropio. En su sentido propio, un acto se efectúa de acuerdo con un precepto vigente cuando el acto viene imperativamente impuesto por ese precepto. En un sentido impropio --que algunas veces usa el hombre de la calle-- un acto se hace «de acuerdo con» un precepto si viene permitido por el mencionado precepto.

La normativa laboral vigente no impone al empleador privado la práctica de descuento por motivo de huelga. Sólo le otorga la facultad de practicar tal descuento (en ciertos casos). El empleador puede, legalmente, no descontar nada sin vulnerar ningún mandamiento legal.

Siendo, pues, meramente facultativa esa práctica del descuento, tan de acuerdo con lo que establece la normativa vigente obra el empleador que descuenta como el que no descuenta. Habiendo razones de equidad para no practicar el descuento (como las hay, según ha quedado patente en la primera sección de esta solicitud), más se actúa en consonancia con el ordenamiento jurídico no imponiendo un descuento discriminatorio y sancionatorio que imponiéndolo.

Con relación a qué lectura haya que dar a la disposición adicional 12ª de la Ley 30/1984 (si en el sentido de permitir el descuento o en el de imponerlo imperativamente), cabe decir que el texto es ambiguo y tolera ambas lecturas. En virtud del principio de que el derecho de huelga es un derecho constitucional fundamental que no puede venir restringido más que en lo necesario para la salvaguardia de valores superiores del ordenamiento jurídico (y sólo por ley orgánica, no siéndolo la Ley 30/1984), hay que entender que esa disposición sólo permite el descuento, y aun eso bajo condiciones determinadas que considero más abajo.

§11º.-- El RDL 17/1977 de relaciones laborales es uno de los pocos preceptos preconstitucionales aún vigentes. Su vigencia, sin embargo, está sujeta a enormes dudas e incertidumbres sobre el tenor y el alcance de lo que queda vigente de ese precepto.

Al igual que cualquier otra norma de nuestro ordenamiento jurídico, ese RDL tiene sólo la vigencia que sea compatible con la norma suprema, la constitución, o código fundamental de los españoles. Si las normas con rango y fuerza de ley de promulgación posterior al 1 de enero de 1979 sufren, forzosamente, ese condicionamiento (siendo anulables por el Tribunal constitucional en todo aquello en que entren en conflicto con los mandamientos de la constitución), los preceptos promulgados antes no gozan ni siquiera de la presunción de constitucionalidad.

Hace unos meses fue derogada la ley de asociaciones de diciembre de 1964 (vigente casi cuatro decenios); mas había acuerdo entre los juristas acerca de que casi todo en la ley sufría anticonstitucionalidad sobrevenida y que sólo estaba vigente en tanto en cuanto no entrara en conflicto con la constitución (o reinterpretada de modo que no se produjera el conflicto, lo cual, en ese caso, era humanamente imposible).

§12º.-- El mencionado RDL 17/1977 de 4 de marzo precedió en más de 21 meses a la Constitución. La doctrina tendió a considerar que la promulgación de la Constitución venía a abrogar implícitamente el RDL 17/1977 (V. Fernando Suárez González, Derecho del trabajo: Los conflictos laborales y su solución, Madrid: UNED p. 32, n. 38.) Fue la Sentencia del Tribunal Constitucional del 8 de abril de 1981 la que, al declarar inconstitucionales algunos preceptos del RDL y al excluir la constitucionalidad de otros bajo determinadas lecturas, permitió a la doctrina juzgar constitucionalmente vigente el resto del RDL siempre que fuera bajo alguna interpretación compatible con los mandamientos constitucionales.

Hay quien ha dicho que el nutrido y denso texto de los considerandos de la sentencia del TC de 8 de abril de 1981 constituye lo más importante de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de huelga, aunque el propio Tribunal señalaba que era sólo una primera aproximación al artículo 28 de la Constitución y preveía futuros pronunciamientos (v. Suárez p. 33).

Aunque la sentencia del TC del 8 de abril de 1981 abrogó una parte del contenido del RDL 17/1977, no por ello otorgó vigencia al resto ni impuso interpretación alguna de la parte no abrogada.

El alto tribunal no goza, en nuestro ordenamiento, del poder de dar orientaciones positivas al legislador, ni de ninguna capacidad legislativa de signo positivo. Ni siquiera tiene la potestad de promulgar una interpretación de una ley; sólo tiene la potestad negativa de declarar no-vigente una ley (o una parte de una ley) bajo cierta interpretación. Tampoco atribuye nuestro ordenamiento al Tribunal Constitucional unas dotes de omnisciencia, de suerte que, cuando el alto tribunal formula el aserto de que un precepto puede leerse en un sentido A y en un sentido B, y afirma que en el sentido A es inconstitucional (y, a fuer de tal, no-vigente), no por ello está el tribunal promulgando o re-promulgando el precepto en su acepción B, porque la potestad de hacer eso no se infiere en absoluto de las competencias del tribunal y porque nada asegura que la lista de acepciones sugerida en ese fallo sea exhaustiva, dado que el tribunal no es omnisciente.

Frente a la tesis que acabo de defender en el párrafo anterior --siguiendo a la mejor doctrina-- , cabe esgrimir el argumento de que en la propia sentencia aquí comentada --la de 8 de abril de 1981 (BOE de 25 de abril)-- el Tribunal dice de un artículo del RDL: `el art. 3º no es inconstitucional siempre que se entienda...' Mas, al hacerlo, el alto tribunal no está imponiendo una interpretación (aunque pueda parecerlo); está sólo descartando una alegación de inconstitucionalidad contra ese artículo al señalar que hay lecturas del mismo acordes con los mandamientos constitucionales. O sea: está fundando la no declaración de inconstitucionalidad del artículo citado, y nada más.

Es digno de señalar que algunas recopilaciones de preceptos vigentes en materia de legislación laboral proponen unas versiones del RDL en letra bastardilla que serían interpretaciones conjeturales del publicador o del editor de la compilación y, bajo su responsabilidad, conformes con la sentencia del TC; o sea, el editor actúa de censor del texto del RDL siguiendo (o eso presume) la pauta interpretativa del alto tribunal.

Naturalmente es al legislador a quien compete poner fin a esa preocupante situación legislativa, con la inseguridad jurídica que acarrea. Por razones políticas, a un cuarto de siglo de la entrada en vigor de la constitución no se ha promulgado ninguna ley de huelga, persistiendo el vacío legal y la vaguedad e incertidumbre que rodean a la cuestión de qué partes del texto del RDL 17/1977 siguen en vigor y bajo qué formulación y quién asume la autoría y la responsabilidad de la formulación de que se trate.

§13º.-- A la espera de una ley orgánica reguladora del derecho de huelga, sólo cabe entender vigente el RDL 17/1977 dando a sus disposiciones la lectura más respetuosa posible para con los mandamientos constitucionales, y en particular la lectura menos restrictiva posible de los derechos fundamentales de los españoles que reconoce la constitución, incluido el de huelga; aquella restricción de tales derechos que sea indispensable para asegurar valores supremos del ordenamiento jurídico, como la vida humana, la convivencia, el orden público y la paz.

§14º.-- No vale alegar que una medida patronal de perjuicio económico a la parte más débil (el trabajador asalariado), por la vía de un descuento de jornal, no es una traba al ejercicio del derecho de huelga ya que no impide ese ejercicio ni se toma a título de sanción sino meramente de preservación del interés empresarial. Eso puede ser en parte verdad.

Sin embargo, llámese como se llame, el descuento viene a ser de hecho una sanción por el ejercicio del derecho de huelga. Sería quimérico sostener que no se prohíbe a nadie ejercer su derecho constitucional de irse a vivir a tal parte del territorio nacional si se sujetara a quien lo hiciera a un trato fiscal sancionatorio; p.ej. si los que emigren en el futuro de Murcia a Valencia tienen que pagar un tributo especial por sólo ese supuesto de hecho. Obviamente se trataría de una sanción, de un castigo, que estaría obstaculizando el ejercicio del derecho constitucional de migración interna.

Que se trate de una sanción (limitativa --a fuer de tal-- del ejercicio del derecho de huelga) no significa que sea anticonstitucional; porque ese derecho tiene sus límites (como cualquier otro). Mas los límites han de entenderse siempre restrictivamente, al paso que el ámbito del ejercicio del derecho ha de entenderse expansivamente, dado su rango en el conjunto de la norma constitucional.

En caso de duda, habrá de entenderse del modo más restrictivo posible el campo de sanciones imponibles por el ejercicio del derecho de huelga según lo todavía vigente del RDL 17/1977 (sin que nadie esté en condiciones de saber exactamente qué es eso todavía vigente). Desde luego se entienden sanciones imponibles por actos relacionados con la huelga (o por participaciones en la propia huelga) que vayan en desmedro de valores superiores del ordenamiento (paz, convivencia, vida o salud de las personas, servicios esenciales para la comunidad, orden público). También pueden admitirse (aunque ya en eso la base legal es más contestable) descuentos para preservar incólume el patrimonio empresarial o el interés económico del empleador. Mas in dubio, pro operario.

Por otro lado, hay acuerdo en la doctrina acerca de que el RDL 17/1977 no es de aplicación a los funcionarios sino sólo a conflictos colectivos laborales en sentido técnico, que no incluyen al personal de carácter estatutario.

§15º.-- Que el RDL 17/1977 no ampara, en lo que todavía tenga de vigente, la imposición de descuentos salariales a los funcionarios lo sostuvo en sostenida jurisprudencia el Tribunal Supremo.

Para decirlo con palabras del Prof. Suárez: `En el período que media entre 1982 y 1984 numerosísimas sentencias del Tribunal Supremo consideraron que la deducción de haberes a los funcionarios que participan en una huelga constituye una sanción y tal sanción, impuesta sin expediente --«fuera de todo procedimiento»-- debía ser anulada, condenándose a la Administración la devolución de las cantidades deducidas. Aunque el Abogado del Estado sostenía que la privación de haberes en situación de huelga no es una sanción, sino la consecuencia lógica de la relación que existe entre el derecho al percibo de haberes y la efectiva prestación del trabajo, el TS entendía que la respuesta dada por la Administración a la conducta observada por los funcionarios era propia de una relación privada, cuyo trasplante a la esfera pública es imposible, sin vulnerar gravemente la legalidad'. (Suárez, ibid., p. 34 y n. 43: al parecer en 1982-3 hubo 168 sentencias en tal sentido del TS.)

El Tribunal Constitucional en su sentencia 90/1984 de 5 de octubre señaló que no existe «un derecho constitucional del sujeto pasivo de la huelga a deducir o impagar la retribución»; el TC respaldó la doctrina jurisprudencial del TS y consideró que la privación de haberes requería la instrucción previa de expediente al funcionario.

Alarmado --como sigue diciendo el Prof. Suárez-- el Gobierno por esa doctrina concordante de los dos altos tribunales, propuso a las cámaras legislativas el texto que se promulgó como Ley 30/1984 de 2 de agosto, a cuyo tenor (disposición adicional 12ª, citada en la hoja que se ha instado a suscribir) los funcionarios que ejerciten el derecho de huelga no devengarán los haberes correspondientes al período de paro, «sin que la deducción de haberes que se efectúe tenga en ningún caso carácter de sanción disciplinaria ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales». (Ese precepto no ha sido modificado por la Ley 23/1988 de 28 de julio.)

El problema con esa Ley es que no es Ley orgánica y la Constitución manda que un derecho como el de huelga sólo venga regulado (y eventualmente restringido) por leyes orgánicas. Tal fue el fundamento de un recurso de inconstitucionalidad. El TC emitió al respecto una sentencia muy polémica (99/1987).

En cualquier caso --y al margen de la escueta disposición adicional 12ª de la Ley 30/1984-- es verdad que, por el vacío legal, se ha tendido a aplicar analógicamente el RDL 17/1977 a situaciones de conflicto en casos de personal funcionarial o estatutario. Ahora bien, la interpretación analógica está prohibida cuando se entra en el campo de lo sancionatorio, al menos si la analogía es in peius o lesiva de derechos o intereses legítimos.

§16º.-- Sea como fuere, está claro que la ley 30/1984 prohíbe --en el propio texto citado-- cualquier deducción de haberes (al funcionario que ha estado en huelga) que, por sus características, condiciones o circunstancias, venga a constituir una sanción.

No de otro modo puede interpretarse el citado precepto. No puede ser un obiter dictum ni un considerando, ni un motivo, porque en el articulado de una ley no hay ni puede haber asertos de hecho, considerandos ni motivos; el lugar de esos asertos está en la exposición de motivos (el preámbulo). Ni puede tratarse meramente de una pauta exegética, porque el texto de una ley no es el lugar para hacer hermenéutica de esa misma ley. No siendo ni lo uno ni lo otro, es una declaración preceptiva; es un precepto; y lo que manda ese precepto es que no se efectúe descuento de haberes que pueda revestir el carácter de sanción por la realización de la huelga; o sea: no habrá ningún descuento de haberes que pueda revestir el carácter de represalia por haber participado en la huelga.

De ahí que esté legalmente prohibido un descuento de haberes por huelga que signifique una interrupción de las normas consuetudinarias de descuento de haberes por inasistencia en cualquier día laboral normal.

§17º.-- La hoja que se ha instado a suscribir a cada funcionario alude al art. 45.1.l del Estatuto de los Trabajadores. Sin embargo, tanto ese precepto como el también aducido del artículo 45.2 se aplican sólo a contratos de trabajo, no siendo legalmente aplicables a relaciones laborales de índole funcionarial o estatutaria.

La relación funcionarial no queda interrumpida ni suspendida por el ejercicio de un derecho de huelga; a lo sumo sería de aplicación lo dispuesto por la ley de 1984, que no prevé ninguna suspensión de la relación que liga al funcionario con la Administración, sino (en la ya debatida disposición adicional 12ª [vide supra, último párrafo del §10º y penúltimo párrafo del §15º]) sólo prevé un descuento de haberes, pero únicamente cuando ese descuento no pueda revestir --dadas las circunstancias del caso-- ningún carácter sancionatorio.

Que a las relaciones contempladas en la presente solicitud no les es de aplicación lo dispuesto en el art. 45 del ET lo prueba el hecho de que el art. 45.2 del ET (citado en la hoja que se ha instado a suscribir) establece que la suspensión [del contrato de trabajo] exonera de las obligaciones recíprocas de trabajar y de remunerar al trabajador.

Ahora bien, un funcionario de la administración no queda exonerado de su obligación de trabajar ni siquiera por el ejercicio (voluntario o involuntario) de la huelga. La actividad de un funcionario se mide por un cúmulo de parámetros, y en definitiva por el cúmulo de actividades administrativas que desempeña en un año. El funcionario no tiene derecho a que disminuya su actividad administrativa en ese cómputo anual, ni a dejar amontonarse los expedientes porque haya habido huelga.

Igual que no queda en ningún momento suspendida su relación funcionarial con el organismo público (ni cesan, por ende, los derechos y obligaciones dimanantes de esa relación funcionarial durante el período de paro laboral voluntario), tampoco viene el funcionario autorizado a presentar al final del período un balance menos productivo amparándose en el hecho de la huelga. Con o sin huelga tiene, al final, que trabajar igual, aunque sea redoblando su productividad administrativa en otros días.

§18º.-- La inaplicabilidad del ET a nuestro caso se puede ver mejor como sigue. Dado el carácter sinalagmático del contrato de trabajo, el operario en huelga deja de prestar su esfuerzo laboral al empleador y éste deja de remunerar tal esfuerzo; la relación contractual no se rompe; se interrumpe.

En un lapso de cierta duración --un año p.ej.-- en el que se haya producido una huelga en tal fracción del número de días laborables --digamos 1 de cada 26--, el resultado será una disminución de la producción --en un veintiseisavo (aproximadamente)--, con una detrimento económico de similar magnitud para el empresario; éste, al descontar los jornales de esos días de huelga, está simplemente repercutiendo la parte correspondiente del daño emergente, o lucro cesante, en los causantes de ese menoscabo, o sea los operarios en huelga.

Aunque la repercusión no deja de encerrar un cierto factor sancionatorio, no es una sanción estricta porque no es una medida de represalia o de retorsión, sino esencialmente un medio para disminuir el quebranto económico ocasionado por la huelga a expensas de los causantes voluntarios de ese daño.

En el caso de los funcionarios es muy dudoso que pueda haber algo comparable; por obligación general de la administración pública, los expedientes no podrán paralizarse ni el cúmulo de trabajo podrá ser inferior al normal en un módulo temporal de alguna amplitud.

Mas, sea como fuere, un funcionario no podrá nunca tener, en un módulo temporal amplio, menor producción administrativa por causa de la huelga. Puesto que su trabajo administrativo es provechoso para la ofinina o el organismo público del que depende y para la sociedad española, no habrá pérdida de ningún tipo, salvo a lo sumo en alguna actividad marginal y periférica.

§19º.-- En resumen, el descuento de haberes sólo se justifica cuando es un medio indispensable, proporcionado, equitativo para salvaguardar legítimos intereses económicos del empleador reduciendo el monto del lucro cesante a causa de la huelga, lo cual no se da ni remotamente en el caso de la actividad administrativa.

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Lorenzo Peña
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